Los Equipamientos Colectivos 55381c

LOS EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (1) Miguel FABO Ramón BARINAGA LABURPENA Herriko ekipamenduak dira, zalantzarik gabe, lurralde antolakuntzako tresna pribilegiatuak. eta ez bakarrik konstumo bezala harturik produkzio eta egoitza ekintzen gai integratzaile bezala ere harturik. Ikerketa honetan hiri eta barruti mailatan ekipamenduen politikaren garapenerako balio lezakeen metodologia bat jartzen da. eta haren inguruan kateatzen gairik nagusienetako batzuk: ekonomia. gizartea eta istraritza. Gisa berean, eskudantziak lekuko istraritza mailen artean nola banatzeari buruzko arguimendurik erabilineak azpimarratu nahi izan dira. udalen neurrri arazoak eta biltze eta banatze ereduenak. Azkenik, ekipamendu eta herriko zerbitzuen politikak hiri eta lurralde planifikazioan barneratzeko erronka azaltzen da, hau da espazioaren itxuraketa. Eta guzti hori noskieraginkortasun ekonomiko eta sozialaren ikuspegitik eta produkto soziala zuzenago banatzearen politikaren ikuspegitik. El fenómeno de los equipamientos colectivos fue tratado en el trabajo del que estas líneas son resumen, siguiendo un esquema descriptivo. El esfuerzo de síntesis que todo resumen lleva consigo, nos ha sugerido la oportunidad de una cierta variación en el esquema del estudio completo. y ello con una finalidad: la de subrayar la importancia del planteamiento metodológico para un análisis integral del equipamiento público, que en el trabajo inicial figuraba en el artículo IV. Esa metodología de análisis propone un estudio interesante y novedoso, por lo integrador, del fenómeno de los equipamientos colectivos, que el trabajo al que hacemos referencia no seguía de modo estricto, si bien abordaba buena parte de los temas que en ella se señalaban. En este resumen se ha querido trastocar en parte el esquema formal de' estudio completo, ofreciendo a cambio una mejora en contenido, en la que se recalca la idoneidad de ese planteamiento metodológico y se valoran de modo diferenciado los distintos apartados del estudio completo. La Base metodológica para el análisis integrado del equipamiento público está tomada básicamente de J. Leal y J. Ríos (1980), a partir de un estudio realizado por estos en torno al análisis y diagnóstico de los equipamientos en la ordenación del territorio, con el que colaboraron en la revisión del Plan General del Área Metropolitana de Madrid. El esquema metodológico se configura en un primera paso en el que se analiza el medio físico y se realiza un inventario de suelos, y en un segundo paso, éste en torno a cuatro grandes niveles de análisis. Todos ellos se componen, a grandes rasgos, de una fase de análisis y otra de diagnóstico.

1.EQUIPAMIENTO COMO PRESTACIÓN DE SERVICIOS: Informar, explicar y diagnosticar la situación actual de un área respecto al proceso de producción y consumo de servicios colectivos, resulta mucho más complejo que efectuar un

análisis convencional sobre el grado de cumplimiento de unas dotaciones mínimas. Tres clases de análisis se pueden conformar en este nivel para la consecución de un diagnóstico final en el que se identifiquen deficiencias cuantitativas y cualitativas en cada zona y se estudien las posibilidades que se presentan para solucionar los aspectos anteriores, así como las actuaciones modificadoras que convenga llevar a cabo. a) Análisis del nivel actual de prestación y utilización de los servicios en reIación a las necesidades en cada momento y específicas de la población residente en la zona. Es necesaria la elaboración de indicadores para cada sector, que estén relacionados con los estándares normativos establecidos. A partir de aquí, se obtiene un prediagnóstico en el que se dejarán establecidas estimaciones y conclusiones en torno al grado de satisfacción de las exigencias sociales, a las condiciones de accesibilidad en términos de tiempo y monetarios, a los problemas específicos, al nivel de funcionalidad de la red actual de prestación de servicios y a las necesidades previsibles a corto, medio y largo lazo por sectores de equipamiento. b) Análisis de las prácticas actuales de consumo para detectar, a través e las encuestas a la población, las pautas en el consumo real de equipamiento; así como las causas de estas diferencias, relacionándolas con los factores físicos, económicos y sociales. c) Análisis de los procesos de producción de equipamientos a través de que se identifiquen las responsabilidades de los agentes que intervienen, la capacidad de organización institucional y los mecanismos de financiación y obtención de recursos económicos.

2.EQUIPAMIENTO Y ESTRUCTURA DE ISTRACIÓN Y GESTIÓN. En este nivel se distinguen dos apartados. istración territorial de los equipamientos. -Se trata de analizar para un ámbito regional o provincial las características del sistema istración y gestión de los equipamientos. Para ello se analiza la distribución competencias por niveles istrativos y ámbitos de servicio. Consecuentemente, realizará un diagnóstico planteando, en su caso, las necesidades de reestructuración que consideren oportunas.

de de se se

Aspectos económico-financieros de los equipamientos. -Tiene por objeto llevar a cabo una evaluación de la participación y responsabilidades de los distintos organismos y niveles de la istración Pública. Habrá de investigarse en torno al origen, cuantía y istración de los fondos públicos disponibles para la financiación de servicios y equipamientos. En su caso, pueden establecerse esquemas para la articulación de las competencias que permitan agilizar los procesos de producción.

3.EQUIPAMIENTO Y ESTRUCTURA TERRITORIAL. Los sistemas a considerar en este apartado se refieren a las interacciones del equipamiento con el sistema territorial. El objetivo general de este análisis es el de maximizar la eficacia social y reducir, en lo posible, los costes sociales y económicos del funcionamiento de la red de servicios en un contexto geográfico determinado.

En primer lugar interesa conocer el grado de eficacia de la distribución espacial de la oferta de equipamientos, tomando como base la organización territorial existente. Se trata de diagnosticar la situación del área respecto al potencial de oferta del equipamiento desde el punto de vista de la accesibilidad real de los mismos . Por otra parte, han de considerarse los requerimientos locacionales específicos para cada tipo de equipamiento. Se trata de identificar aspectos conflictivos e incompatibilidades de localización asociadas a determinados tipos de servicio.

4.EQUIPAMIENTO Y POLÍTICA TERRITORIAL. La producción de equipamientos conlleva inversiones que directa o indirectamente pueden utilizarse como instrumentos de Política Territorial. En determinados momentos puede darse el caso, y de hecho se da a menudo, que la producción de equipamientos es consecuencia del desarrollo de una política territorial con objetivos de marcado carácter social. Más adelante trataremos estos factores de manera general. El potencial del equipamiento como elemento de política territorial se manifiesta de varias maneras: - como sector con capacidad de generar empleo en condiciones menos selectivas y con igualdad de oportunidades para toda la población. - como instrumento de freno a la emigración y para elevar el nivel de vida en áreas deprimidas. - como un factor de desconcentración industrial y residencial, ofreciendo localizaciones alternativas con elementos cualitativos específicos. - por último, una oferta selectiva de equipamientos constituye un mecanismo redistributivo básico tendente a favorecer a determinadas clases sociales o áreas geográficas que se encuentran en inferioridad de condiciones de vida y oportunidades de desarrollo.

CLASIFICACIÓN DE LOS EQUIPAMIENTOS Los equipamientos son en cierta manera elementos que materializan la prestación de los servicios públicos. En este sentido, a lo largo de este trabajo aparecerán utilizados indistintamente los términos de servicio y equipamiento. Una primera clasificación diferencia entre servicios públicos y servicios de carácter colectivo ofrecidos por empresas privadas. En los servicios públicos, a diferencia de los privados, puede y debe existir algún tipo de control ciudadano, puesto que en definitiva los propietarios son los propios ciudadanos, ya través de la elección de los responsables políticos pueden ejercer cierto nivel de gestión. Así mismo. mientras la empresa privada tiene como objetivo el máximo beneficio, la istración Pública pretende maximizar la utilidad de las prestaciones para el conjunto de la comunidad. Lo que se traducirá en diferentes concepciones y estructuración de los servicios y probablemente en la elección de localizaciones distintas a las que optaría la iniciativa privada. En otras palabras, la istración puede elegir alternativas menos rentables o deficitarias económicamente para cubrir al mismo tiempo que la prestación del servicio otro tipo de objetivos sociales, económicos o simplemente de ordenación del territorio. Nos podemos encontrar también con servicios que siendo competencia de un determinado

nivel istrativo no son ofrecidos directamente por éste, sino que son contratados, financiados o se otorgan licencias a empresas privadas. En este caso la istración se limita a garantizar la provisión del servicio. Desde el punto de vista de la ordenación del territorio es interesante la división entre equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales (J. Jung 1972). Los primeros, como lo indica la misma palabra, están destinados a satisfacer las necesidades de la vida cotidiana. De estos, un grupo significativo, gas, agua, luz, etc. se ofrecen de manera individualizada ya domicilio; el no tiene que desplazarse. Los equipamientos excepcionales cubren necesidades que no son sentidas por todos los ciudadanos, o al menos no cotidianamente, como por ejemplo, la enseñanza superior, centros sanitarios especializados, centro de cultura, etc. La división entre ambos grupos de equipamientos no es radical ya que a medida que la sociedad evoluciona lo que hoy es considerado como un lujo puede pasar a ser, en poco tiempo, un bien de consumo de masas. Son los factores generales y desarrollo los que en definitiva señalan la frontera entre equipamientos corrientes y equipamientos excepcionales. Los servicios públicos pueden dividirse también en tangibles e intangibles; Los primeros constituye por definición los equipamientos. Por oposición, se denominan servicios intangibles a aquellos que no tienen una percepción física, pero cuya existencia se manifiesta posteriormente en la configuración urbana. El planeamiento y el urbanismo son ejemplos de servicios intangibles. Normalmente están adscritos a lo que suele denominarse istración general en los ayuntamientos. Otra clasificación de los equipamientos hace referencia a los diversos niveles istrativos que los ofrecen y gestionan. De manera general se distinguen tres niveles jerárquicos: estatal o central, provincial y local. Cada nivel tiene adjudicadas una serie de competencias que no coinciden necesariamente con una división funcional de los servicios públicos. Esta última clasificación tiene una especial importancia en el contexto del trabajo que estamos resumiendo, puesto que se refiere a uno de los temas principales que en él se plantean: la eficacia y la distribución de competencias entre los diversos niveles istrativos. Uno de los temas más relevantes de la economía regional y urbana es de los niveles adecuados de la istración local para el desarrollo óptimo de la economía pública (Thompson, 1971). En el Estado Español las figuras de las áreas metropolitanas, distritos en áreas urbanas y las mancomunidades de ayuntamientos, no son sino fórmulas para tratar de adecuar niveles istrativos a las exigencias de costes y gestión de los nuevos equipamientos. Por un lado se trata de poder acceder a una mayor diversidad de equipamientos y servicios, y por otro, de conseguir las correspondientes economías de escala y posibilidades de elección. En relación con las características de la producción de los servicios y a la posible existencia de economías de escala es significativa la distinción entre servicios integrados horizontal, vertical y circularmente (Hirsch, 1977). Los servicios integrados horizontalmente existen cuando hay un número de establecimientos que producen esencialmente el mismo servicio y se sigue una política unificada con respecto a dichos establecimientos o unidades. Un ejemplo de este tipo lo constituyen los ambulatorios de la Seguridad Social. La integración vertical existe cuando hay un número de etapas sucesivas en la producción y funcionamiento del servicio, y se sigue una política unificada en toda la secuencia. Esto incluye servicios tales como la generación y distribución de electricidad y del agua. La integración circular tiene lugar cuando un número de servicios complementarios son suministrados por unidades diferentes, pero conjuntamente y se

sigue una política unificada. El ejemplo típico de este tipo de servicios lo constituyen las actividades burocráticas. Clasificación de los servicios públicos, (Hirsch, 1977) Servicios de protección: -sistema de justicia criminal -servicio de bomberos -Desarrollo de recursos humanos: -educación -ocio -cultura -salud seguridad social Servicios de saneamiento: -alcantarillado -recogida de basuras -captación, depuración y distribución de agua Sistema viario: -comunicaciones -construcción y mantenimiento -alumbrado -limpieza -servicios de transporte Servicios públicos generales: -rama ejecutiva -rama legislativa -istración burocrática Por último, los equipamientos se clasifican atendiendo a las relaciones entre ellos en base a sus características funcionales (J. Riera, 1979). Así se distingue entre: - equipamientos complementarios, que son los que pueden agregarse en el mismo solar o en las distintas plantas de un edificio, sea porque realizan las mismas funciones aunque a distintos

niveles de especialización, porque estas funciones sean interdependientes o bien porque precisan las mismas dependencias complementarias. -equipamientos compatibles, que son los que realizando funciones no complementarias, al no ser excluyentes, pueden situarse en solares cercanos. o sea aconsejable esta cercanía al realizar algunas funciones afines. -equipamientos incompatibles, que son aquéllos que por ocasionar algunas molestias (ruidos, tráfico) entre sí, es aconsejable no situarlos contiguos. También se incluyen en este apartado los equipamientos que, por sus características funcionales o condiciones de accesibilidad opuestas, no es adecuado que se sitúen en áreas de actividad terciaria o próximas a las viviendas, como sucede con la mayoría de los equipamientos.

EL CONCEPTO DE EFICACIA EN LA PRODUCCIÓN DE EQUIPAMIENTOS La idea de eficacia en la producción de servicios públicos y equipamientos persigue la producción de los bienes adecuados al menor costo. La teoría económica no dispone de un cuerpo de doctrina desarrollado que estudie las características de la producción y distribución de los servicios ofrecidos desde instancias públicas. En términos generales puede decirse que el mercado de los servicios públicos se desarrolla en condiciones de monopolio u oligopolio. Además, el objetivo de la producción de servicios públicos no es el genérico del máximo beneficio, sino el de la satisfacción de una serie de necesidades "sociales" que no están cubiertas desde sectores privados por su falta de rentabilidad en la mayoría de los casos. Bajo estos condicionantes resulta difícil concretizar el concepto de eficacia referido al sector público, sobre todo más allá de) gasto. El análisis económico no ofrece, por el momento, una función de coste de los servicios públicos con suficientes garantías. En definitiva, no podemos obtener una ecuación que nos dé el coste mínimo para cada nivel de producción. Un concepto más general, pero que es interesante traer a colación aquí, es el de la eficiencia de los gastos públicos. El concepto de eficiencia se aplica a las decisiones en la asignación de recursos. Pero, en cuanto que ha de cumplir el requisito de asumir e interpretar a través de las realizaciones colectivas los deseos individuales, ha de ser aplicado también al sistema fiscal para que no distorsione el comportamiento individual. No obstante su definición teórica, el concepto de eficiencia presenta importantes limitaciones metodológicas, tanto más insuperables cuanto más alto es el nivel istrativo que toma la decisión de asignación y cuanto menos concretizados se presentan los objetivos o las alternativas. En último término, la eficiencia tiene una importante carga de subjetivismo por lo que el técnico limita su trabajo a presentar las alternativas de la manera más diáfana posible. Aunque hay que señalar la existencia de algunos metodologías como el análisis Coste-Beneficio o el sistema de Presupuesto Planificado por Programas, éstas no están excluidas de la subjetividad que implica toda elección cualitativa ni del sesgo del análisis Económico. En opinión de Sáez de Buruaga (1979) todavía no hay nada que se asemeje a una toma científica de decisiones. Sin embargo, lo que si puede plantearse es una serie de criterios de racionalidad que den coherencia y transparencia a las decisiones de asignación de recursos. Esta idea de racionalidad pretende, por un lado, que las técnicas aplicadas se adapten a la finalidad prevista, para lo que se plantea la necesidad de la máxima información y la coordinación de quienes toman las decisiones. Por otro lado, se exige una transparencia y control de los distintos niveles istrativos por parte de los electores.

La manera en la que el análisis económico puede aportar ciertos grados de información que permitan una mayor eficacia de los servicios públicos desde el punto de vista de la producción, es a través del estudio de los costes medios y marginales de los servicios y equipamientos tanto en el momento de la inversión como en el posterior funcionamiento. Estos costes llegan a estimarse a partir de los análisis estadísticos de los equipamientos ya existentes. Otro aspecto de la misma importancia que los estudios de costes pero de una aplicabilidad inmediata en las nuevas actuaciones, puede aportarse a través del estudio de las economías y deseconomías externas, y las economías de escala presentes en las actividades públicas. La información procedente de este tipo de análisis permitirá conocer los costes diferenciales de los servicios, inherentes al tamaño de las subdivisiones istrativas y al tamaño de los equipamientos. Esto es, conoceríamos el nivel istrativo más eficaz desde el punto de vista económico para la producción de un determinado servicio. Precisamos que este objetivo es distinto del de deducir directamente una estructura istrativa "óptima" en el sentido de ser la que produce el mismo nivel de servicios a un coste mínimo. Por otra parte, aportaciones de un estudio en este sentido habrán de referirse a una jerarquización de niveles istrativos prácticamente inalterable. Además, es claro que las divisiones istrativas no responden más que de manera secundaria a las cuestiones de racionalidad económica en las actividades de las istraciones locales. Por lo que cualquier propuesta de reestructuración en este sentido, basada en criterios de "eficacia en la producción de servicios públicos" o más ampliamente en criterios "técnicos" encontrará gran resistencia. En este campo y dentro de las tareas del análisis económico entran los estudios de las haciendas locales, las diferencias de capacidad fiscal en relación al tamaño y estructura social y productiva del área, y la búsqueda de la eficacia en la captación y istración de los recursos obtenidos. Como resultado, tendremos que la estructura político-istrativa eficiente para la captación de recursos no coincide con la Correspondiente, cuando se trata de la producción de servicios públicos. Y además, ambas propuestas no coincidirán Con toda seguridad Con el modelo istrativo óptimo desde el punto de vista del control social sobre la istración pública o de la participación ciudadana. En este contexto, hemos de preguntarnos qué puede aportar el análisis económico en la planificación de la producción de equipamientos y servicios públicos para aumentar la eficacia general del modelo istrativoterritorial. Aunque la respuesta es amplia y compleja, un primer paso fundamental vendría (Thompson, 1971) a través de la desagregación de los servicios públicos en: los componentes que están suficientemente estandarizados y lo suficientemente libres de subjetividad local para garantizar la producción centralizada si las economías de escala lo justifican, y los que no lo están. Este primer paso marca una pauta que podemos concretizar en dos niveles. Un primer nivel que tendría por objeto el estudio de las necesidades y la producción de servicios por grandes sectores de servicios o equipamientos educación, sanidad,... etc.-, lo que significa un cierto grado de centralización y con objetivos evidentemente de carácter más general. y un segundo nivel, no necesariamente subordinado al anterior y que integraría, para un espacio concreto, el nivel de oferta de equipamientos y servicios en función de los objetivos y necesidades obtenidos de abajo hacia arriba. Consecuentemente, este segundo nivel habrá de asumir la mayor parte de las responsabilidades en las tareas de control y gestión.

ANÁLISIS DE COSTES EN LOS EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS. A modo de síntesis, la idea que se pretende aportar en este apartado es la de la necesidad del conocimiento de los "costes" de los equipamientos públicos. Un conocimiento exacto de cada uno de los costes por unidad de servicio así como de a qué factores son imputables. Una información de este tipo puede convertirse en imprescindible para la planificación de equipamientos, tanto en la localización física como en la adecuación de los mismos a los niveles istrativos. Para una actuación en este sentido, sería necesario un estudio de los tipos de costes por equipamientos y que las istraciones de los mismos optasen por un método de contabilidad analítica. Desde un punto de vista general, podemos definir el coste de un bien o un servicio como el valor de los recursos utilizados en su producción. Una concepción más estricta y desde una visión istrativa o contable, el concepto de coste viene ligado a la idea de gasto, es decir al desembolso económico. El planteamiento contable conlleva la dimensión anual para el registro de los gastos, lo que implica que el desembolso de un periodo corresponde al coste total dividido por el número de periodos que se hayan previsto para la amortización de la inversión. La aportación de la planificación amplía esta visión del coste tomapdo en cuenta los costes sociales e intangibles, que son difícilmente evaluables en términos monetarios, pero que muchas veces su incidencia en el coste total hace que el mero coste económico no sea decisivo. La hipótesis que se plantea a lo largo del capítulo de costes en el trabajo que estamos resumiendo, es la de la necesidad de contar en el momento de la decisión además de con el proyecto de construcción e inversión, con un proyecto de costes de utilización y explotación que dicha inversión generará en el futuro. La creciente importancia que los equipamientos públicos tienen en el ámbito de la istración Pública y sobre todo en el documento presupuestario. exige de la propia istración el conocimiento profundo de los costes de los equipamientos a nivel individual. Esta información es considerada indispensable para la racionalización de la gestión y el establecimiento de una política global de equipamientos. una vez que la istración Local haya decidido jugar un papel "público'. preferente en la vida comunitaria de las ciudades. Esta información se articula partiendo del análisis de los costes de acciones emprendidas en el pasado; estudiando a continuación los costes de explotación actuales de los equipamientos a través de un sistema de contabilidad analítica y su comparación con los datos estándar habitualmente considerados; y por último con la elaboración de proyectos de explotación que acompañen al proyecto de inversión. En este sistema, el equipamiento, independientemente del sector de servicios al que pertenezca, se convierte en el centro de referencia para el cálculo de costes. Ha de considerarse el equipamiento en su globalidad. Se distinguen tres niveles de observación: el primero es el coste de inversión, que comprende el coste total del terreno, el coste de construcción y el coste de material y mobiliario además de la información referente a la estructura de la financiación -subvenciones, préstamos, autofinanciación-; en segundo lugar, los costes de funcionamiento que son los de mantenimiento del edificio, los de explotación del servicio y los de personal; un último nivel de observación se centra en la evaluación del servicio ofrecido por el equipamiento. Los datos de este apartado se refieren más concretamente al nivel de utilización, características del servicio y dotación y cualificación del personal.

El interés del acercamiento a los costes a nivel de equipamiento radica en el conocimiento de los costes por unidad de servicio. Pero, éste, no es el único objetivo del cálculo de costes. En Primer lugar, el cálculo de los costes por equipamiento permite a los responsables de la istración comparar entre los diferentes equipamientos ofrecidos al público en función del coste y del' servicio prestado a los s. Otro objetivo al que se contribuye es a la vigilancia del empleo de los recursos utilizados ya la justificación de mayores medios financieros; es posible controlar con mayor precisión los efectos de variaciones en los precios, en la productividad, coste de nuevas actividades y otros factores. Por último, el cálculo de costes permite sistematizar una importante masa de información necesaria en el planeamiento en un doble sentido, establecimiento de prioridades y previsión de los efectos de cualquier inversión.

CONCENTRACIÓN Y FRAGMENTACIÓN ISTRATIVA. La existencia de una jeraquía de niveles istrativos, además de unos límites espaciales para las istraciones del mismo rango, son los dos aspectos más importantes a considerar en la provisión de servicios públicos en relación a los llamados problemas de escala. La planificación de los servicios de carácter colectivo y local, al igual que el planeamiento urbano en general, se encuentra limitado por una excesiva fragmentación político-istrativa, constituyendo una estructura inamovible. Cada vez más generalizado y grave es el problema de los municipios que debido a su pequeño tamaño y población escasa, no pueden proveer servicios que para resultar económicamente factibles exigen cada vez umbrales de población más elevados. Las grandes aglomeraciones urbanas se enfrentan también con problemas derivados de la fragmentación istrativa. Fijémonos en el Gran Bilbao y la comarca de San Sebastián, en estos casos en los que se hacen necesarios proyectos globales de ordenación y en los que se hace imprescindible internalizar las llamadas economías de aglomeración, la rigidez de las istraciones locales frenan pobres alternativas económicas y socialmente más provechosas. Al mismo tiempo, nos encontramos con núcleos urbanos saturados, comunicaciones congestionados y entornos degradados sobre los que un mayor crecimiento nos enfrenta a graves problemas de deseconomías, sobre todo en la construcción de equipamientos y provisión de servicios de carácter público. Los problemas de los pequeños municipios y de las áreas metropolitanas son probablemente de las cuestiones urbanas más ampliamente tratadas en España, especialmente desde la perspectiva del Derecho istrativo. En este sentido, han venido sucediéndose algunas fusiones de municipios rurales y algunas anexiones de unos núcleos por otros. Pero paradójicamente, en la actualidad tanto en Vizcaya como en Guipúzcoa se plantean reivindicaciones en pos de la desanexión de estos procesos anteriores, o como en el caso de Lasarte se reivindica un nuevo ayuntamiento. Evidentemente, esto significa que existe una tradición muy arraigada en torno a la institución municipal. Determinadas capas sociales valoran fuertemente la participación política generalizada y un control político próximo al ciudadano. Lo que, en nuestra opinión, subyace en estas políticas que propician la fragmentación o la descentralización es la idea, posiblemente justificada, de que con una istración más cercana los problemas de servicios, de equipamientos y en general de calidad de vida se resolverán más rápidamente. Al mismo tiempo, en toda esta discusión parece darse un estado latente de confrontación entre los barrios periféricos y las zonas urbanas tradicionales. En cualquier caso, cabe decirse que los condicionantes económicos en esta discusión tienen cada vez mayor importancia. y estos por dos razones: la cada vez mayor

importancia de la economía pública local en el conjunto de la economía pública, y las características de los costes de los servicios y equipamientos. Ambos aspectos crean una serie de condicionantes, de tal manera que para mantener y mejorar la eficiencia es necesario ajustar los niveles istrativos y los factores técnicos y económicos de la prestación y gestión de los servicios. Bajo estas consideraciones, no subyace una opinión en extremo economicista en torno a las directrices que determinan las decisiones de creación de equipamientos, visión bajo cuya óptica habría de proponerse una estructura centralizada de los servicios y equipamientos públicos. Por el contrario, en el ánimo de este artículo y del trabajo está el resaltar y valorar la descentralización en la producción y gestión de equipamientos. como un factor importante en la calidad final del producto. Pero plantearse la descentralización como un objetivo en la planificación de equipamientos, pasa porque las istraciones Locales se doten de una estructura organizativa acorde con las exigencias técnicas y económicas que la adquisición de nuevas competencias y mayor poder les va a suponer . En torno a este planteamiento del tema existen otra serie de cuestiones como son: el control político y la participación ciudadana, la tradición cultural y istrativa, la especialización funcional de las ciudades, etc., en las que no entraremos, pero cuya consideración explica la rigidez de la estructura istrativa y, en consecuencia, las dificultades que suelen plantearse en los intentos de organización de niveles istrativos intermedios.

CONCENTRACIÓN VERSUS DESCENTRALIZACIÓN . Los intentos de racionalización de la oferta espacial de los equipamientos pasan por el análisis individual de cada uno de los servicios para, posteriormente, tipificar y estandarizar los equipamientos mínimos por áreas escalonadas según su tamaño. De esta manera, nos encontraríamos con una jerarquización de equipamientos y categorías de equipamientos tal como: equipamientos de barrio, urbanos, comarcales, regionales, etc. En sentido contrario evoluciona la dinámica de la planificación sectorial de los equipamientos cuando actúa sin conexión con el planeamiento físico. Es una opinión generalizada la de que los grandes equipamientos no han surgido en la mayoría de los casos como consecuencia del análisis de las necesidades de la población de las grandes ciudades sino, como señala J. Ríos (1981), en base a determinaciones históricas y como resultado de los intereses, valores e ideologías prevalentes en un momento dado. Las grandes instalaciones responden a determinaciones políticas y han creado grandes problemas operativos, de mantenimiento, amen de los impactos urbanísticos. Estas determinaciones políticas no se mantienen en la actualidad en el mismo sentido. Por el contrario, se desarrolla un poder político de carácter local con un objetivo claro de descentralizar al máximo la localización de los equipamientos y situarlos los más próximo posible a sus residentes. En términos de planeamiento este objetivo debe plantearse como la máxima desconcentración geográfica de los servicios. La descentralización plantea una serie de cuestiones tales como la disminución de los requerimientos de escala, lo que si bien disminuye el coste de producción puede afectar de la misma manera al nivel cualitativo del servicio. Frente al ahorro de suelo que puede suponer un equipamiento concentrado, la descentralización tiene la ventaja de no requerir grandes

cantidades de suelo en localizaciones concretas. En este mismo sentido actúan los impactos urbanísticos generados por el desarrollo de un equipamiento. La desconcentración reduce los costes monetarios y temporales de los desplazamientos, o lo que es lo mismo, adecua la organización espacial a las necesidades de los distintos grupos sociales residentes en el área. Por último, ofrece un mayor acercamiento entre la población y los profesionales prestatarios del servicio, lo que sin duda es un factor de mayor calidad para el servicio. En nuestra opinión, la descentralización o la desconcentración en su caso, es un bien en sí misma, pero entendida como acercamiento del servicio al ciudadano. tanto en su consumo como en la gestión, y no como modelo de producción limitativo de las posibilidades de crecimiento y desarrollo que ofrece la concentración de recursos económicos y humanos.

TRATAMIENTO DE LOS EQUIPAMIENTOS EN EL PLANEAMIENTO URBANO. De manera general puede decirse que el planeamiento, en lo que a la oferta de equipamientos se refiere, constituye un instrumento para realizar las reservas de suelo que se estimen convenientes, con el objetivo de que las actividades públicas se localicen de la manera más eficiente. Este instrumento adquiere sentido siempre y cuando exista coordinación entre los diversos organismos istrativos que planifican-financian los equipamientos, y los responsables del diseño urbano. El proceso de planeamiento y el proceso de producción de servicios son interdependientes; ambos mantiene sobre el otro condicionantes de tipo económico, social y técnico. Es indudable que la morfología urbana ha de cuestionarse su evolución conforme a la planificación sectorial de los equipamientos, y que estos requieren, en muchos casos, de una trama densa y un potencial urbano importantes para tener sentido económico y social. En este sentido el planeamiento urbano debe ampliar su campo de acción " y tener en cuenta aspectos más determinantes que la mera reserva de suelo. 'El urbanista debe preguntarse hasta qué punto la capacidad y la red de equipamientos "óptima" debe determinar el límite de la densidad, además de otros aspectos, en la ciudad. Por red de equipamientos óptima entendemos áquella que ofrece la mejor relación cantidad/calidad al menor coste. Pero no olvidemos que la producción de equipamientos no tiene sentido mercantil sino objetivos de carácter comunitario y trascendencia social. Este carácter y estos objetivos han de trascender el planeamiento urbano a través de una política de equipamientos municipal. Pero, para que una política pueda trascender es necesario establecerla en términos legibles para el planeamiento, esto es, en términos cuantitativos. Los stándares urbanísticos, los estándares de equipamiento y el establecimiento de umbrales son métodos válidos pero no universales. Por ello, el urbanista si quiere desarrollar y para ello comprender los postulados de una política de equipamientos debe participar en su elaboración, o dicho de otro modo, asumirla dentro del propio proceso de planeamiento. En el trabajo que resumimos se esbozan los planteamientos básicos para una política de equipamientos a nivel municipal. Sin embargo, llevarla adelante es muy difícil en la actualidad dadas las relaciones existentes entre los distintos niveles istrativos que tienen participación en el proceso de producción y gestión de un servicio público. La alternativa, el bagaje que debemos elaborar, para entonces por el estudio de los procesos concretos de

producción y gestión de cada uno de los equipamientos. y más concretamente, por la consideración de las pautas de localización y funcionamiento con el fin de adaptar estas pautas a las necesidades específicas y cambiantes de cada área. F. Stuart (1977) define el planeamiento urbano como un conjunto de medios para, sistemáticamente, anticipar y obtener ajustes en el medio físico de un área urbana, que sean consistentes con las fuerzas sociales y económicas y con los sólidos principios de planeamiento físico. El desarrollo urbano y las características de cada territorio responden exactamente a los modelos socioeconómicos en vigor. La división social del espacio se corresponde con la división de las clases sociales existente. El nivel de desarrollo, la ideología del poder, los prejuicios sociales, la cultura..., se graban en el modelo de utilización del territorio. Siendo conscientes de este tipo de interrelaciones entre el sistema urbano y el sistema social, es como deben plantearse las políticas de planificación de equipamientos y paralelamente las propuestas de planeamiento urbano. . Las propuestas de planeamiento se realizan en base a su aceptación por la población a la que directa o indirectamente van a efectuar. La aceptación implica la satisfacción de una serie de condicionantes, que afectan a todo tipo de factores. Algunos de estos condicionantes están establecidos por la legislación de cada nivel istrativo, otros son patentes, otros generan luchas de intereses, otros se basan en la escala de valores más o menos socialmente aceptada, y su importancia la señala con su sesgo el técnico de planeamiento. Una de las características más importantes de las realizaciones urbanas, de la producción de equipamientos y en general de obras de infraestructura es su elevado coste, lo que determina su irreversibilidad en el plazo de varias generaciones. Sin entrar en un primer momento en el papel que juegan los equipamientos como elementos estructurantes de la organización territorial, han de establecerse los límites del subsistema de equipamientos, al que por supuesto consideramos componente del sistema general urbano. Una vez definido dicho subsistema podemos pasar a analizar y establecer las técnicas precisas para dotar de eficacia al proceso de planificación en la producción y localización de los equipamientos. La legislación urbanística (Art. 13 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, anexo I) establece en relación al desarrollo de las actividades públicas un primer grupo de determinaciones referidas a las reservas de suelo en las zonas destinadas a urbanización. A partir de aquí es necesario articular las políticas sectoriales de equipamiento, en lo que se refiere a los aspectos locacionales, con la problemática y aspiraciones del área sobre la que se actúa. La Ley del Suelo limita las reservas de suelo a las áreas en que se desarrollan planes de ordenación en base a servicios y equipamientos típicamente urbanos. Sin embargo, los objetivos de las políticas sociales y territoriales municipales no están únicamente relacionadas con el mero crecimiento urbano. De hecho, la problemática urbana en la mayoría de las ciudades lo determina el crecimiento urbano anterior y los déficits de equipamientos y de suelo público en las zonas ya construidas. Por otra parte, están las consideraciones estructurales y funcionales de las afeas urbanas que van a determinar unas necesidades distintas de espacio público en razón de su grado de especialización y su papel en un contexto comarcal, regional o estatal. Por último, es importante señalar desde el punto de vista equitativo la necesidad de integrar en el desarrollo urbano los déficits cuantitativo y cualitativos de las zonas ya consolidadas; lo que

significa limitar la densidad en el crecimiento en base al principio de igualdad de dotaciones para todos los ciudadanos. Esta idea de igualdad implica unas posibilidades de utilización de los servicios públicos en idénticas condiciones, lo que limita así mismo las alternativas de localización. Estos aspectos deben estar comprendidos en la base de todo planeamiento a la hora de articular él mismo con un plan de equipamientos. Los estándares desde el punto de vista de las dotaciones y los umbrales desde el punto de vista de la viabilidad económica son dos métodos utilizados más o menos satisfactoriamente en la articulación de ambos procesos de planificación. En este resumen no vamos a entrar en el análisis de estas técnicas, tema que puede verse tanto en el trabajo del que éste artículo es síntesis como en la bibliografía que referenciamos al final. Para terminar este apartado conviene señalar las competencias y objetivos más significativos desde el punto de vista del desarrollo de los equipamientos y servicios públicos en general, que se inscriben en el marco legal del planeamiento urbanístico: - afectar el aumento del valor del suelo originado por el planeamiento -léase también equipamiento y servicios a los gastos de urbanización. - encauzar, dirigir, realizar, conceder y fiscalizar la ejecución de las obras de urbanización . - expropiar los terrenos y construcciones necesarias. - impedir la desigual distribución de los beneficios y cargas de planeamiento entre los propietarios afectados. - promover que el suelo se utilice en consecuencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad. - limitar el uso del suelo y las edificaciones. - señalar el emplazamiento de los centros y servicios de interés público y social. - establecer espacio libre para parques y jardines públicos. - formular el trazado de las vías públicas y medios de comunicación. LOCALIZACIÓN DE EQUIPAMIENTOS Y ESTRUCTURA TERRITORIAL. En la práctica la localización de equipamientos resulta mucho menos conceptual de lo que cabría esperar de la existencia de los estudios de localización clásicos; el espacio físico es el único factor básico. La dificultad se centra más en el conocimiento del territorio y en la adaptación al mismo de la oferta que en la evaluación de los costes de transporte y del coste al . Partiendo de este enfoque señalaremos las características generales que condicionan la localización en ámbitos rurales y urbanos. En el marco rural la significación de los servicios y equipamientos es mucho más determinante para su configuración territorial que en los núcleos urbanos. La creación de la infraestructura de servicios mínimos en el campo ha de ser una acción pública, porque en la mayoría de los casos el tamaño de la población servida no es suficiente para atraer la inversión privada. Solo la istración Pública es capaz de invertir con expectativas de rentabilidad a largo plazo, o simplemente para obtener una rentabilidad social. No obstante, el desarrollo de la inversión está condicionado al establecimiento de un tamaño mínimo de los asentamientos poblacionales para que los equipamientos allí localizados cumplan los mínimos de eficiencia, de acuerdo con

el tamaño de sus unidades funcionales. A partir de aquí se establece una jerarquía de centros que determinan áreas de influencia de los equipamientos para que se cumplan esos mínimos de eficiencia técnica. En la medida que el espacio rural no alcanza los mínimos de población -mayores cada vez exigidos por los condicionantes técnicos de los equipamientos, su desarrollo se encuentra en crisis, la población residente disminuye, las actividades principales se transforman y se establece una, cada vez mayor relación de dependencia respecto de la urbe. Si bien la mera existencia del equipamiento no puede decirse que implique el crecimiento y el desarrollo de un área rural, no es menos cierto que es la única manera de mantener la actividad residencial y contrarrestar en último término tendencias lentas de despoblamiento. En este punto, podemos situar el papel de los núcleos rurales dentro de la organización territorial de una comarca o región. Dada una situación como la descrita, que por otra parte es común a todas las regiones, en el mejor de los casos se producen migraciones intracomarcales o intrarregionales hacia los centros comarcales o ciudades que ofrecen más y mejores servicios. La cuestión es, si se pretende o no por parte de la sociedad dotar al espacio rural ya sus actividades de un dinamismo y de un nivel de vida en igualdad de oportunidades a los centros urbanos. Si ello es así y se considera como un bien social el mantenimiento de una estructura territorial diversificada, el apoyo a las actividades agrícolas, y se tienen expectativas a largo plazo sobre la importancia económica de evitar el despoblamiento, los organismos públicos que prestan los servicios habrán de asumir una política territorial en este sentido. Esto es, ofrecer los servicios y equipamientos más allá de los costes máximos o estándar, o establecer sistemas de prestación que mantengan los niveles de bienestar social en torno a la media existente. De aquí la importancia de los equipamientos y servicios en general como instrumentos de ordenación del territorio en las áreas rurales. En el medio urbano los estudios prácticos de localización de equipamientos se basan en el establecimiento de unos niveles mínimos de servicio -estándares y en el cálculo de los déficits y necesidades en relación a ellos, por sustracción de la oferta existente. La cuestión se centra entonces en la determinación de las áreas a las que han de referirse las necesidades. Una primera determinación de la forma y extensión de las áreas de servicios viene dada por las propias características de los servicios, que se referirán a un nivel urbano concreto. Los servicios más específicos y los equipamientos singulares tienden a localizaciones centrales en el contexto urbano en relación a la búsqueda de la máxima accesibilidad. En este sentido, históricamente todos los equipamientos de este tipo presentan esquemas centralistas en sus prestaciones, por encima de que existan o no posibilidades de oferta descentralizada de los mismos. Así, a nivel provincial, las capitales tienden a concentrar la oferta de determinados servicios muy por encima de su población. Por otra parte, se sitúan los servicios y equipamientos estrechamente relacionados con la actividad residencial -docencia, sanidad, ocio-, que exigen localizaciones cercanas a la vivienda para que la demanda sea efectiva. Es por ello que en todos los casos procede la delimitación de áreas homogéneas de consumo de una determinada forma y tipo de servicio para que el equipamiento se instale dentro del área. Se trata de evitar, como ocurre en las ciudades de este país, que una gran parte de las escuelas, los hospitales y las zonas deportivas se concentren en puntos concretos de la ciudad. Los límites de estas divisiones que planteamos no pueden ser arbitrarios, aunque evidentemente habrán de hacer referencia a ámbitos espaciales definidos istrativamente. Es decir, no pueden aceptarse a priori las simples divisiones istrativas puesto que presentan límites inflexibles; sin embargo, en todo conjunto urbano existen divisiones más o

menos comúnmente aceptadas y que deben estar en la base de un estudio como el que se plantea. Metodológicamente, lo correcto es establecer de forma previa el ámbito de influencia espacial y social real de equipamiento, delimitando de esta forma áreas funcionales adaptadas a la realidad que se pretende analizar. La ciudad se encuentra dividida en zonas que se distinguen entre sí por estar dotadas de diferente función y significación y por estar ocupadas por poblaciones cuyas características sociales son, asimismo, muy distintas. Tal como afirma J . Prieto (1981), "se hace preciso por tanto; partiendo de los requerimientos del equipamiento a estudiar, el tratar de delimitar un conjunto de subáreas urbanas significativas que permitan:" -o btener una imagen descriptiva de la división social del espacio lo más adecuada y caracterizada posible " - aplicar en base a ella estándares ponderados que faciliten tanto el análisis comparativo entre la oferta y demanda en un momento determinado, como el análisis tendencial de cara a valorarl as necesidades futuras. - introducir el análisis locacional, estableciendo unos radios reales de cobertura de cada instalación de forma que se pongan de manifiesto las zonas no servidas o deficientemente servidas. Una vez determinadas las áreas de servicio e identificadas y definidas de acuerdo con las pautas de consumo de cada área, la localización de equipamientos aparece condicionada a la existencia de suelo en condiciones económicas y de accesibilidad que no impidan su utilización para la prestación deI servicio. En la mayoría de las ciudades la escasez del suelo en los lugares necesarios es el principal problema para la instalación del equipamiento previsto. En la práctica, esta cuestión es más un problema de gestión y alternativa política que de técnica de planeamiento. De la misma manera que en el ámbito rural, los equipamientos tienen en la ciudad un papel integrador y estructurante del espacio aunque constituyen un elemento más y en este sentido, solo los equipamientos singulares y de mayor nivel son instrumentos relevantes. En el marco urbano los equipamientos y los servicios de las istraciones públicas forman parte del sector terciario y aparecen interrelacionados con actividades productivas constituyendo el centro de negocios de la ciudad. El planteamiento de una política de descentralización de este tipo de servicios habrá que condicionarla y conjuntarla con la descentralización del sector terciario. El Plan Especial del Gran Equipamiento Comercial Metropolitano (coplaco), y los Centros Direccionales en Barcelona presentan algunas alternativas de localización dentro del tema general de la descentralización terciaria. Es significativa en este tema la aportación de J. Clusa (1978).

EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS, ISTRACIÓN PUBLICA Y REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO. La incorporación de la componente espacial en el análisis de los problemas económicoterritoriales, pone de manifiesto la existencia de unos mecanismos que distorsionan, via localización, la distribución de la renta entre los diversos grupos sociales. El espacio no es una variable neutral en los procesos urbanos y, en general, territoriales, sino que interviene como

un elemento más, susceptible de utilización, para la implementación de distintos planteamientos socio-económicos y de política territorial. La diferenciación en el consumo que la situación de clase determina, lleva a J .Leal a plantear la hipótesis de una relación entre espacio urbano, producción de equipamientos y segregación social: "realmente podemos partir del hecho de que la producción de equipamientos contribuye a acrecentar las diferencias sociales existentes en la ciudad, manifestadas a través de la desigual distribución de las clases sociales en el espacio". Si esto es cierto en el ámbito urbano, a nivel regional, las diferencias se agudizan en el binomio rural-urbano. La idea acerca de que el espacio queda determinado desde la economía y la política, hasta donde sabemos, no es contestada. H. Lefebvre (1968), apoya esta interpretación cuando dice que el espacio es un producto social, modelado desde la política, a partir de elementos históricos o naturales: '"L´espace a éte façonné, modelé, a partir d'éléments historiques au naturels, mais politiquement. L´espace est politique et idéologique. Il y a une idéologie de l'espace parce que cet espace qui semble homogene, qui parait donné d'un bloc dans son objetivité, dans sa forme pure, tel que nous le constatons, est un produit social". J. Lojkine ( 1977) , en uno de sus estudios sobre la cuestión urbana, en el que se realiza una análisis de la situación diferencial entre diversas clases sociales, corrobora el planteamiento al que venimos haciendo referencia, cuando señala la hipótesis de una separación fundamental entre los intereses "urbanos" de la clase obrera y los de los estratos medios asalariados, a los que corresponde en lo espacial una asignación distinta, fruto de la segregación. Del mismo modo para Roch y Guerra (1979), "la División Económica y Social del Espacio, es el resultado del desarrollo de Ias fuerzas productivas y expresión de las relaciones económicas de producción, así como la división social del trabajo' , . Así pues, es esta lógica de un espacio no neutral, se. comprende que éste sea utilizado como instrumento para llevar a cabo las políticas que se impongan en cada colectividad humana. En este sentido, Lefebvre habla de una doble utilización, de un doble poder sobre el espacio, ejercido por la clase dominante. Por un lado a través de la propiedad privada del suelo y por otro, vía intervención del Estado, "... on s'aperçoit que la bourgeoisie, classe dominante, dispose d'un double pouvoir sur l'espace entier, réserve faite des droits des collectivités et de l'Etat et secondement para la globalité, a savoir la connaissance, la stratégie, l'action de l'Etat lui-meme". En este sentido cabe hablar de lo que se ha venido en denominar accesibilidad social, según la cual las posibilidades de promoción social se establecen por la capacidad de a los mejores colegios por las posibilidades de una atención sanitaria rápida, eficaz y de calidad, por la posibilidad de participación en los actos culturales más relevantes, como conferencias, exposiciones, conciertos, y todo ello afecta de forma desigual a los componentes de las diversas clases sociales. "En términos generales podríamos afirmar que las clases trabajadoras estarán asentadas en espacios con menor capacidad de a los mejores equipamientos de forma que esta dificultad de espacial suponga un impedimento para la promoción social", Leal (1979). Queda claro de esta manera que la segregación en el espacio es un factor adicional de distorsión que se añade a la segregación social y que consigue, con su presencia, dar carácter

de permanente a la distancia social. Lojkine, llama la atención sobre la no coincidencia de los conceptos de proximidad espacial y social: "porque la cohabitación de los estratos medios asalariados y la clase obrera en los grandes conjuntos habitacionales bien podría exacerbar la conciencia que tiene de su "distancia social", en lugar de ser un crisol unificador". Estos fenómenos a los que venimos haciendo referencia se manifiestan con mayor claridad cuanto mayor es el ámbito espacial analizado. Así la discriminación espacial y social será más patente en áreas metropolitanas, o espacios comarcales o regionales, que en ciudades de tamaño medio.

LOS EQUIPAMIENTOS Y LO IDEOLÓGICO. Los equipamientos colectivos no son simplemente un dato objetivo que se superpone al territorio, sino que, en sí mismos son variables con contenido ideológico. F. Fourquet y L. M. Murard (1973), quienes se centran fundamentalmente en la cuestión urbana, citan en este sentido a Guattari, para quién "la función del equipamiento colectivo es producir integración, producir ciudad". De este modo para Fourquet, la ciudad se consume, como tal, como una fuerza productiva: "en sí misma, ... cumple una función productiva, es algo distinto de la suma de equipamientos colectivos yuxtapuestos. Es un medio de producción, un valor de uso para la producción", La vinculación de los equipamientos colectivos con la implementación de las diversas políticas aparece clara en la obra de Fourquet y Mourard, quienes tras analizar los diversos planes que han existido en Francia sobre el sector, señalan el tratamiento que ya en los comienzos de la década de los setenta recibían los equipamientos colectivos. Como un intento por superar la oposición entre lo social y lo productivo surge una nueva dimensión: la calidad de vida. El papel relevante que el equipamiento colectivo juega dentro de la calidad de vida, hace que actúe como justificante de la producción y, en último término, de un sistema de producción. En efecto, se dice en el sexto plan francés, "la oposición a veces esbozada entre una determinada industrialización y la satisfacción de las necesidades colectivas parece todavía errónea, porque solo la industrialización permite obtener los recursos necesarios para el desarrollo de los equipamientos colectivos y para el mejoramiento de la calidad de vida". De otra parte, el hipotético carácter neutro de los equipamientos colectivos es criticado en base a la no-objetividad de las necesidades colectivas, cuya propia identificación viene definida por el Estado. En opinión de F. de Lavergne (1979), los equipamientos son parte de su aparato ideológico. "Un examen empirique des procédures de production d'équipements collectifs nous a amené a constater l'existance, a coté des rapports de production, d'autres rapports sociaux de normalidation, de hiérarchisation, de structuration de I' organisation sociale" .

REDISTRIBUCIÓN Y TEORÍA ECONÓMICA SOBRE LO URBANO.. El territorio, y en concreto la ciudad, como queda dicho, es una fotografía de lo social, cuya lógica interna y funcionamiento son aún, insuficientemente conocidos. Los modelos teóricos que tratan de interpretar lo territorial, y/o de incidir en su desarrollo, muestran claras

deficiencias. En lo que a este epígrafe se refiere, especialmente destaca la falta de internalización del problema de la distribución en los modelos urbanos. Cabría partir de la afirmación de que se debe intentar superar la desigualdad social, que se hace patente en las áreas urbanas, y esto, aunque solo fuera por motivos <\e carácter ético, y sin entrar a considerar si la eficiencia económica y la rentabilidad política lo aconsejarían también. De la anterior afirmación, se sigue automáticamente la cuestión de determinar la cantidad de ingreso que ha de ser distribuido. Aquí no entraremos en ese tema, simplemente señalar que éste "es un problema ético que las diversas sociedades han resuelto de modo diferente, en distintas épocas, y el juicio ético central el que ha de solventarse en la formulación de cualquier tipo de política social con respecto a un sistema urbano (D. Harvey, 1973) . En la línea de pretender una distribución más igualitaria del ingreso, habría que conocer bien los mecanismos que generan desigualdades en los ingresos, "porque seguramente -como añade el mismo Harvey controlando y manipulando estos mecanismos lograremos alcanzar el objetivo que nos hemos propuesto". Como se ha dicho más arriba, la distribución del ingreso no es tomada en cuenta en la teoría, al abordar lo territorial. "El estudio de la distribución de la renta, quizá constituya en el mundo de la economía el área más subdesarrollada. La vacilación de los economistas para vérselas con el tema se debe, en parte, a la rapidez con que casi todos los análisis de la distribución de la renta , 'degeneran' , en juicios de valor o morales; abandonamos aquí la confortable torre de marfil de la teoría pura que tan hospitalaria resulta para el método científico' , W. R. Thompson (1965). Harvey, por su parte, continúa señalando que "gran parte de nuestro conocimiento analítico del sistema urbano proviene del análisis del equilibrio. La mayoría de estos análisis del equilibrio tratan de definir una óptima asignación de los recursos (los recursos del suelo, por ejemplo), en condiciones en las que la distribución del ingreso ha sido determinada". E indica poco más adelante. "solo bajo este supuesto es posible determinar lo que normalmente se llama "óptimo de Pareto" (situación en la cual nadie puede beneficiarse de un cambio sin perjudicar a otro). Estos análisis de equilibrio. entre los que podemos incluir los modelos de. terministas de Alonso y Milis. y los modelos estadísticos de Wilson. no recogen otro aspecto importante. la velocidad de reajuste de las distintas partes de ;un sistema urbano a los cambios que se producen dentro de él. Obviar este tema. puede ser peligroso. pues se podría llegar a pensar que el reajuste es un proceso homogéneo. cuando bien al contrario. como señala Harvey. "ciertos grupos. particularmente aquellos con recursos financieros y educación. son capaces de adaptarse de modo más rápido a un cambio en el sistema urbano. y estas capacidades diferenciales con respecto al cambio son una importante fuente de desigualdades. En estas últimas consideraciones se recoge la idea de que el sistema territorial no es un sistema en equilibrio, y de que las diferencias existentes entre los diversos actores que se instalan en el mismo, se agudizan por una capacidad diferencial de los mismos, en cuanto a adecuarse a una nueva situación. Todavía hoy, hay que buscar, como señala J. Castanyer (1981), una justificación para la intervención del sector público, en los países de economía de mercado. Esto es debido, a que en el fondo subyace la idea de que la actividad del sector privado es "natural" y no necesita justificación, mientras que la intervención pública es "artificial"y requiere ser justificada. La

razón básica de la acción pública radica en la existencia de bienes públicos, entendidos como áquellos que no pueden ser provistos adecuadamente desde el mercado. En la cuestión de los equipamientos es destacable, así mismo, el problema de las externalidades a las que Mishan (1969), definía como aquellos efectos exteriores que "surgen cuando importantes efectos sobre la producción y el bienestar social no tienen, total o parcialmente, un precio determinado. Al estar fuera del sistema de precios, dichos efectos exteriores son algunas veces considerados como subproductos, deseados o no, de las actividades de otra gente que directa o indirectamente afectan a bienestar de los individuos.

ASPECTOS REDISTRIBUTIVOS DE UNA POLÍTICA URBANA DE EQUIPAMIENTOS COLECTIVOS. Los efectos redistributivos de las políticas sobre equipamientos, han sido insuficientemente estudiados, pero pensamos que tanto cuantitativa como cualitativamente son de gran magnitud. "El ingreso real de un individuo puede ser modificado cambiando los recursos a los que tiene ", (Thompson, 1965). Por esto nos parece claro que cuando en la práctica de la planificación de equipamientos, se discrimina una parte del espacio en favor de otra, se está agudizando la distancia social que separa a los diversos colectivos en ellas asentados. En efecto, "desde el punto de vista de la distribución y del consumo, la localización es un factor absolutamente vital para comprender el impacto de los efectos exteriores en un sistema urbano", (Buchanan, 1968). Harvey por su parte añade acerca de los efectos exteriores en un medio urbano, "no podemos tener ninguna duda sobre el hecho de que su localización conlleva efectos muy importantes sobre el ingreso real de los individuos. Es posible que los cambios que puedan producirse en ellos sea un factor de redistribución, y por ello una fuente potencial de desigualdad del ingreso>". Si bien es cierto, que como se ha dicho anteriormente, no existen estudios específicos sobre el aspecto redistribuidor de una política de localización de equipamientos colectivos, sí que existen análisis de los efectos redistributivos del cambio en la localización del trabajo y de la vivienda, en ciudades norteamericanas, de los que podemos extraer las siguientes ideas, susceptibles de ser utilizadas sin mayor error, en el caso de los equipamientos: 1.Los planteamientos teóricos tradicionales no recogen los aspectos redistributivos de la renta. 2.Un desequilibrio diferencial en la forma de la ciudad, puede redistribuir el ingreso. 3.Se aprecia la necesidad de la intervención de los poderes públicos. Estas situaciones hacen que en un sistema territorial dinámico, la persona rica en recursos, ante una situación permanente de cambio en el sistema, pueda obtener beneficios adicionales frente a la persona pobre en recursos, lo que puede significar una muy importante redistribución regresiva del ingreso en un sistema territorial que cambia rápidamente. Dicho de otro modo, un individuo que habite en un barrio marginal, no sólo tendrá unos ingresos menores que otro que viva en una zona central, sino que además por el mero hecho de su localización tendrá más lejos el colegio de calidad, el parque de bomberos o la sala de teatro. Por otra parte, aquellos equipamientos que se encuentran en su ámbito espacial serán la guardería mal acondicionada, la biblioteca de es casos recursos, el ambulatorio sobreutilizado...

De esta manera quedan recogidos los aspectos espaciales y cualitativos de la localización de equipamientos, que la técnica de estándares, con su visión cuantitativa a través de las cotas de dotaciones mínimas, no puede recoger . Algunos de los costes adicionales impuestos, vía localización, a los colectivos de renta baja, son susceptibles de cuantificación, aunque no vamos a referirnos a ellos aquí. Sí, por el contrario, merecen ser destacados aquellos otros costos de difícil, cuando no imposible cuantificación. Nos estamos refiriendo a las mayores tasas de mortalidad infantil en barrios degradados, la polución del aire, el ruido, el mayor índice de actividades delictivas, etc: La influencia de estos factores en el Bienestar Social, es desde luego decisiva. Todo lo hasta ahora señalado, es especialmente grave, si se tiene en cuenta que muchos de los servicios públicos en un sistema urbano, están localizados por la acción pública, ya que' 'el acto de elegir un emplazamiento tiene un significado distributivo", (Harvey, 1973). Son estas consideraciones las que hacen proclamar a Thompsori, "el aspecto redistributivo de las funciones generales del Gobierno está lejos de ser trivial y aumenta con el tamaño de la ciudad". Haremos una breve mención de las implicaciones políticas que la cuestión sugiere. Cabría empezar señalando que la redistribución, o no, sus formas y cuantías, vendrá determinada por el proceso político. Los teóricos de la cuestión territorial y urbana, aprecian en sus modelos la posibilidad de dirigir la redistribución del ingreso, pero son escépticos en cuanto a sus posibilidades prácticas. ' 'Teóricamente es posible utilizar por medio de la negociación y de la actividad política, los mecanismos ocultos de la redistribución del ingreso para llevar a cabo una asignación equilibrada de todos los bienes y servicios impuros, entre una población espacialmente distribuida. Pero también hemos llegado a la conclusión de que esto sólo puede ocurrir si el proceso político está tan organizado que facilita la igualdad de la negociación entre grupos de intereses diferentes, (Harvey, 1973). Esta condición no es fácil que se dé, ya que en la realidad los participantes en la dinámica urbana no están en igualdad de condiciones respecto al control de los otros recursos, como se supone, por ejemplo, en la teoría de los juegos. Esto es particularmente cierto, ya que como sugiere Oslo (1965), "los grupos más pequeños -los grupos privilegiados pueden a menudo derrotar a los grupos grandes -los grupos latentes-, los cuales se supone que normalmente triunfarían en una democracia". No suele suceder de ese modo ya que los primeros son generalmente activos y organizados, mientras que los últimos son, normalmente, inactivos y desorganizados. Si la economía puede entenderse como un intento de racionalización de la Política, habrá que empezar por reconocer, que ese intento, aún, no ha logrado plenamente sus propósitos. Cuando conceptos éticos con significación política, como "bien común" o "justicia distributiva", tuvieran una interpretación unívoca desde la Teoría Económica, a través, quizás, de una hipotética función de bienestar social, entonces el problema sería exclusivamente de poder político. Hoy, además, lo es de limitaciones de la propia Ciencia. Los teóricos de la economía, han reconocido siempre las limitaciones de la teoría económica, en su intento por internalizar conceptos éticos o políticos. Sin embargo, desde una perspectiva más práctica y ciñéndonos al tema de los aspectos redistributivos de una política de equipamientos, habría que determinar una vía de actuación. Vía de actuación que debiera recoger dos enfoques: un enfoque técnico y otro político de la cuestión. El político haría hincapié en el papel de las istraciones Locales como redistribuidoras de renta. Se deberían propiciar estructuras istrativas que supieran

ponderar el peso de las distintas partes del territorio, en la pretensión de un espacio mejor estructurado. El técnico, tendría que contar, por un lado, con unos instrumentos que reflejaran la realidad lo más fielmente posible y que recogieran aspectos cuantitativos, cualitativos y espaciales. Por otro lado, con un modelo teórico, socialmente aceptado que hiciera posible un sistema de relaciones más equilibrado. BIBLIOGRAFÍA AYMONINO, C. (1975) Il Significate delle citta" 1975. Ed. española de Blume ediciones. Madrid 1981. BASTIE. J. y DEZERT. B. (1980) 'L 'espace urbain ' , Ed. Masson-Paris (1980) BERRY. B.J.L. Geografía de los Centros de Mercado y Distribución al por menor" Ed. Vicens Vives. Barcelona 1972. BOUINOT, J. y JEANNET, A. (1980) , 'la pratique de la gestion des équipements collectifs ' .Ed. Moniteur, Paris. , BRAU, U. y MILLET, U. "Plan Especial de Equipamientos de la C. M. de Barcelona. notas al margen ", Rev. CEUMT 10/1981. Barcelona. CARTER, H. 'El estudio de la Geografía Urbana' " IEAL. Madrid, 1974. CASTANYER, J. (1981) "Public action in Metropolitan Areas borrador para un seminario de la OCDE, cedida por Luis Lozano. CHADWICK, G. F, (1973), "Una visión sistemática del planeamiento" Ed. Gustavo Gili, Barcelona. CLEMENTI A. (1979) , 'Problemas de la planificación del equipamiento en Italia ..Rev. Ciudad y Territorio, páginas 15 a 27, 2/79 Madrid. CLUSA, J. (1978) "El sector terciario en los grandes centros urbanos CEUMT 12/1978, páginas 10 a 22, Barcelona. DERYCKE. P. (1971) "La economía urbana" IEAL. Madrid. DERYCKE, P. (1979) , 'Economie et Planification Urbanes ." Ed. Press Universitaires, Paris. E. M. BARCELONA (1976) "Plan General Metropolitano de ordenación urbana de la Entidad Municipal de Barcelona' " págs. 20 a 59. E. M. BARCELONA (1976)"Estudio económico-financiero del Plan General Metropolitano de Barcelona .. ESTÉVEZ, E. J. (1981) , 'El crédito local; situación y problemática actual' " Rev. ICE nº 578. págs. 93 a 112. Madrid, FALCO. L. (1978) "Glistandard urbanistici" Ed. della Autonomie. Roma. FOURQUET, F. y MURARD, L. (1976) "Los equipamientos del Poder" Ed Gustavo Gilli, Barcelona. HARVEY, D. (1973) ..Urbanismo y Desigualdadsocial..Ed. SXXI: HIRSCH, W. Z. (1977) , 'Análisis de Economía Urbana. IEAL. Madrid. INVENTICA /70 (1978) , 'Estudio de los Servicios Públicos en Guipúzcoa Tomo 21ibro 1.

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